Сколько регионов требуется России?

Похоже, в России назревает большая операция по укрупнению регионов. В ее итоге национальные автономные округа могут быть упразднены, небольшие области - объединены в крупные, а столичные города Москва и Санкт-Петербург превратятся в областные центры, утратив статус отдельных субъектов Федерации.

О том, что «процесс пошел», говорят недавние высказывания спикера Совета Федерации Сергея Миронова. Дважды в течение одной недели он повторил, что укрупнение регионов пойдет на пользу управляемости государства, и оба раза назвал цифру 40. Правда, конкретно Миронов пока говорил лишь о слиянии Коми-Пермяцкого округа с Пермской областью, но названная цифра свидетельствует о мощном замахе - более чем двукратное сокращение числа регионов означает, что эта реформа затронет почти каждый субъект РФ.

Из двухсот с лишним стран мира только 24 имеют федеративное устройство. И лишь в России на верхний уровень власти непосредственно замыкается такое количество субъектов Федерации - 89. Наша Федерация асимметрична (некоторые выражаются сильнее - кривобока), потому что она состоит из субъектов с различным правовым статусом.

Конституция РФ в одних статьях провозглашает равенство, а в других - закрепляет неравенство ее субъектов. Субъекты Федерации созданы на основании разных принципов (административно-территориального и национально-территориального). Некоторые регионы формально входят в состав других, но при этом сами являются полноправными субъектами Федерации. Такое положение всегда чревато самыми серьезными правовыми и политическими коллизиями.

Сложившаяся система, как минимум, трудно управляема. Теоретическое равноправие субъектов Федерации опровергается жизнью. Они разительно неодинаковы по площади, численности и национальному составу населения, степени экономического развития и, что особенно тревожно, уровню доходов жителей. Прибыльными и самоокупаемыми являются примерно 20 регионов, остальные не могут жить без помощи федерального бюджета.

Если оставить всё как есть, объективные противоречия между бедными и богатыми регионами будут только обостряться, а федеральной власти придется вечно распределять между дотационными регионами средства, взятые у регионов-доноров. Первых это не стимулирует наращивать собственный потенциал, вторые же мечтают избавиться от донорских обязанностей - совсем как предприниматели от чрезмерных налогов.

Сторонники укрупнения субъектов РФ уверены, что оно упрочит экономические связи между хозяйствующими субъектами, ускорит движение капитала, поможет развитию внутреннего рынка, укрепит конкурентоспособность регионов. По их мнению, эта реформа усилит центральную власть, повысит ее координирующую и контрольную функции.

Что же касается конкретных методов укрупнения, то одни сторонники реформы напирают на выгоды выделения «на местности» сложившихся экономических блоков: энергетических, металлургических, топливных и т.п. Другие же считают главным географический «принцип тяготения» - к Москве, Петербургу, Нижнему Новгороду, Самаре, Ростову, Екатеринбургу, Тюмени, Красноярску, Иркутску и так далее.

Обсуждается, в частности, желательность объединения Сахалинской области с Камчатской и Корякским национальным округом, Красноярского края с Таймырским АО и Эвенкийским АО, Алтайского края и Республики Алтай, Новгородской и Псковской областей, Курганской и Челябинской областей, Чукотского АО и Магаданской области, Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского АО. Возникают и более изощренные проекты...

Обратившись к карте Российской империи, изданной в 1916 году, мы увидим, что на территорию нынешней Российской Федерации «ложатся» (в нескольких случаях «уходя» в Казахстан и на Украину) 36 губерний и 11 областей. Некоторые из них (Дагестанская и Якутская области, Казанская и Уфимская губернии) в большей или меньшей степени совпадают с нынешними республиками в составе РФ.

Поэтому идея о восстановлении дореволюционных губерний - при сохранении образованных в советское время республик в составе России в нынешних административных границах - также имеет полное право на обсуждение. Такое решение, кстати, было бы максимально естественным с точки зрения исторической преемственности.

После 1917 года административная карта России - РСФСР многократно перекраивалась. Например, 14 января 1929 года была образована Центрально-Промышленная область с центром в Москве, в составе Московской, Тверской, Тульской и Рязанской губерний. Уже 3 июня 1929 года Центрально-Промышленная область была переименована в Московскую, а составлявшие ее губернии преобразованы в округа в составе Московской области. Сегодняшние размеры и очертания Московская область приобрела после выделения из нее Калининской области (ныне Тверская) в 1935 году и Тульской и Рязанской областей - в 1937 году.

В том же 1929 году была создана внушительных размеров Западная область, позже разделенная на Брянскую, Смоленскую и Великолукскую. Первые две существуют и поныне, третья давно поглощена Псковской областью, выделившейся, в свою очередь, из Ленинградской, в которую когда-то входил почти весь нынешний северо-запад России.

На старых картах можно увидеть, например, Азово-Черноморский край, Балашовскую, Грозненскую, Нижнеамурскую, Уссурийскую области, Мурманский округ Ленинградской области. Между 1940 и 1956 годами существовала союзная Карело-Финская республика, разжалованная затем в автономную Карельскую. В 1930 годы на берегах Амура была создана Еврейская автономная область, существующая до сих пор, несмотря на дефицит представителей титульной нации.

В 1980 годы, на закате советской власти, обсуждался вопрос о том, не создать ли в Сибири с целью облегчения управленческих задач вместо десятка больших областей две - совсем исполинские...

Понятно, что в случае начала реформы администрация упраздняемых регионов будет оказывать проекту активное сопротивление. Губернатор Ярославской области Анатолий Лисицин, выступивший с идеей слияния по принципу «сильный + слабый» (а конкретно он предложил объединить свой регион-донор с Костромской областью), явно нажил себе много врагов среди коллег. Никто не захочет терять губернаторский пост и понижать личный статус.

Зато «сильные» губернаторы рассчитывают, что в результате укрупнения регионов они будут назначены или избраны руководителями новых, более мощных территориальных образований. Уверенные в себе Эдуард Россель и Дмитрий Аяцков публично заявляют о том, что 30-50 территориальных образований для России достаточно...

Больше других обеспокоены планами укрупнения главы десяти автономных округов и Еврейской автономной области, сознающие, что именно их «вотчины» - первые кандидаты на упразднение. Крупные и богатые регионы, вроде Ямало-Ненецкого или Ханты-Мансийского АО, отнюдь не хотят лишаться самостоятельности.

Критиками концепции укрупнения субъектов Федерации являются также главы крупных национальных республик, которые обоснованно опасаются утраты в процессе реформы имеющихся у них привилегий. Главы таких республик, как Алтай, Хакасия, Карелия и Коми, задумываются о том, не включены ли они в какой-то «второй список» на укрупнение...

Критики идеи объединения регионов говорят о том, что в богатых и экономически самодостаточных субъектах РФ возможно усиление сепаратистских тенденций. И вместо повышения управляемости и раскрытия резервов экономического роста можно, дескать, получить раскол единого правового и экономического пространства.

На это можно возразить, что именно после укрупнения число регионов-реципиентов в России резко снизится и «отстёгивать» в их пользу донорам придется заметно меньше. Что же до «мин» сепаратизма, то их, увы, хватает безотносительно к процессу укрупнения...

Ни для кого не секрет, что выходцы из олигархической среды уже фактически контролируют пять из десяти автономных округов, причем наиболее богатые природными ресурсами и экономически развитые. А поскольку именно автономные округа - первые кандидаты на упразднение, сопротивление со стороны их руководителей будет более чем серьезным. Вполне предсказуемо, что в ходе реформы Центр постарается помешать представителям крупного капитала возглавить укрупненные регионы. В настоящий момент у центральной власти есть для этого силы и политическая воля.

Пока же на первый план выводятся благоприятные экономические и социальные последствия реформы. На недавней встрече с губернатором Пермской области Ю. Трутневым и главой администрации Коми-Пермяцкого АО Г. Савельевым президент Владимир Путин, касаясь темы укрупнения, сказал: «Мы с вами знаем, что часто возникали трудности экономического порядка, связанные с состоявшимся искусственным разделением... Если вы, как руководители, считаете необходимым объединить усилия по решению экономических проблем, поднятию благосостояния населения, то я готов вас поддержать».

Главы обеих палат Федерального собрания поддерживают возможную реформу. Геннадий Селезнев считает «ненормальной нынешнюю ситуацию, когда порой тот или иной субъект Федерации до 90 процентов своего бюджета получает из центра». Сергей Миронов осторожно заявил что замысел окажется оправданным, лишь тогда, если «население территорий готово к объединению с другим регионом и видит, что жизнь от этого улучшится», а «сверху административными методами проводить эту реформу нецелесообразно».

Из числа равностатусных регионов первыми могли бы объединиться Санкт-Петербург и Ленинградская область, Москва и Московская область. Сегодня их «раздельное проживание» порождает целый ряд проблем для населения, мешает и бизнесу. Законодательная почва для слияния двух столиц с окружающими областями фактически подготовлена. «Президентский пакет» законов по реформе региональной и муниципальной власти предусматривает, что Москва и Санкт-Петербург получат все полномочия муниципалитетов и, соответственно, при желании могут освободить себя от статуса субъекта Федерации.

Конституция устанавливает, что новый субъект Федерации могут образовать два и более граничащих между собой прежних - путем объединения. Право внесения предложения о слиянии принадлежит объединяющимся субъектам. Решение об объединении должно быть в обязательном порядке поддержано жителями регионов на референдуме, и лишь после этого президент может внести законопроект об образовании в составе Федерации нового субъекта на рассмотрение Федерального собрания.

Соответствующее решение принимается обеими палатами Федерального собрания и оформляется как федеральный конституционный закон (Госдумой - в трёх чтениях квалифицированным большинством, т.е. двумя третями списочного состава, и не менее чем тремя четвертями голосов членов Совета Федерации). После этого должны быть внесены соответствующие изменения в ст. 65 Конституции, перечисляющую субъекты Российской Федерации.

Несмотря на достаточную сложность процедуры объединения регионов, можно предположить, что желающие пройти этот путь найдутся. Не случайно выбран и «пилотный» проект - как раз по тому самому принципу «помощи ближнему»: денежные доходы жителей Коми-Пермяцкого АО ровно втрое ниже, чем у их соседей в Пермской области.

...Прогнозировать, какое количество регионов будет входить в РФ лет через десять, довольно сложно. Вместе с тем, радикальные гипотезы о том, что субъектов Федерации станет семь - по числу нынешних федеральных округов, - слишком неправдоподобны, чтобы их обсуждать. Большинство из федеральных округов и так превышают по территории крупные государства Европы. Число 40, озвученное Сергеем Мироновым, представляется более вероятным.

А. Горянина. («Росбалт»).